住房公积金制度要不要取消？取消后拿什么来替代？今年以来，关于住房公积金制度的存废之争不时出现。
近日，第十二届全国人大财经委副主任委员、清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆建议改革住房公积金制度，将现有累积起来的14.6万亿的公积金直接转化成企业年金，以实现资源优化配置，也补充社会养老保险资金。
资料图片 南都记者 陈伟斌 摄
对此，有业界人士向南都记者表示，用年金制度替代公积金制度基本可行，有助于减小企业合规成本，并利于个人为远期消费积累财富。不过，当前将公积金转化为年金的制度障碍还比较大，需要顶层设计。“这类制度调整如果没有整体考虑，意义就大打折扣了。”有专家表示。
建议：将14.6万亿的公积金直接转化成企业年金
2020年各行各业都受到了疫情的阻滞，企业复工复产困难，生产经营压力加大，隐藏的问题也暴露出来。
近日，黄奇帆在《五险一金综合费率世界之最 建议改革公积金制度》一文中指出，我国企事业单位现行五险一金综合费率达55%，已是世界之最。其中，公积金为12%，一年1万多亿，目前已经累计达到14.6万亿的规模。
就在一个多月前，他曾撰文指出，当前疫情下应取消公积金制度，这样可为企业最多减负12%。这一观点立即招来反对声，网友认为此举有损职工利益。
所谓住房公积金制度，即用人单位与职工对等按照一定比例（5%至12%）来缴存资金的一项长期住房储蓄制度，专门用于解决职工的住房问题。这笔钱实际上由职工支配，但提取公积金的条件十分严格，一般在买房、装修、租房等情况下，职工才能获得提取许可。
黄奇帆指出，目前的公积金体系运行存在多方面问题，如只覆盖了1/3的城镇职工，覆盖面不广，缺乏公平性。而且，按照《住房公积金管理条例》，企业必须按时、足额缴存住房公积金，但实际上很多中小企业尚未执行这一政策，也就存在“隐性的合规成本”。
他建议改革公积金制度，代之以建立新的年金体系。所谓年金体系，包括企业年金（企业及职工自愿缴纳）与职业年金（由机关事业单位和工作人员强制缴纳），是一种补充性养老金制度。
资料图片 刘媚 摄
据黄奇帆的建议，改革公积金制度的具体操作包括，将现有已累积起来的14.6万亿的公积金直接转化成企业年金；对已经发生的公积金贷款，可以按照一定利率优惠政策转化为商业贷款；加大税收优惠力度，鼓励企业为职工建立企业年金制度等。
黄奇帆还建议健全推广企业年金，“可将原来缴存公积金时使用的税收优惠政策沿用到企业年金上，要求企业缴存6%，个人按自愿缴存（但最高也不超6%）；企业和个人缴费都享受所得税税前抵扣政策”。
“总之，经过这样的平滑转移，可以实现资源优化配置，把百姓、企业所创造的财富最大限度地加以利用，并让它为国家、企业、个人都创造更大的价值。”他说。
问题：企业年金参与率低，国企为主力
上述以年金替代公积金的建议，旨在将年金作为活跃资本市场的长期资本。而从国家基本养老保险体系的角度来看，企业年金和职业年金是基本养老保险（第一支柱）、个人储蓄性养老保险（第三支柱）之外的“第二支柱”。在业界看来，推广企业年金制度，有助于增强第三支柱对我国养老保障制度的补充功能，对各方都有益处。
例如，对于员工，企业年金拓宽了养老金保值增值的渠道，丰富了退休收入的来源；对于企业，可以充实企业的福利体系，有助于吸引和留住人才，企业也能获得延迟纳税的益处；对于国家，该制度有助于利用社会力量解决日益加重的养老问题。
不过南都记者注意到，由于企业年金是企业和职工自愿建立，企业尤其是大部分中小企业参与率较低，年金积累基金规模也很小。
据人社部最新数据，截至2019年末，全国企业年金积累基金规模不到1.8万亿元，虽然从2013年以来一直呈增长态势，但其规模与养老保险基金不可比拟。有数据显示，在养老金储备中，基本养老保险基金和养老储备基金占比为83%，以企业年金和职业年金为主的第二支柱和由个人储蓄型商业养老保险构成的第三支柱仅占17%。
这就导致我国养老保障目前过度依赖第一支柱，第二和第三支柱占比过低，在人口老龄化、养老保险基金运行承压、替代率不断下降的情况下，企业年金无法发挥自己的功能。
据介绍，企业参与积极性不高，有多方面原因。2018年施行的《企业年金办法》规定，建立企业年金制度，企业要具备一些前提条件，如已经参与基本养老保险，已经建立集体协商机制。然而，大多数民营企业和中小微企业没有这样的能力，因此也就被排除在外了，目前企业年金的参与主体主要是具备实力的国有企业。
基本养老保险、公积金挤占企业年金发展空间
业界认为，提高企业年金参与率，一个是在制度上松绑，降低企业年金的加入门槛，还有一个则是通过制度改革来为年金发展腾出空间，这些改革涉及基本养老保险和公积金制度。
黄奇帆指出，公积金不仅存在投资收益低、运营高消耗等各种问题，其“本身的存在还挤占了其他更高效率的制度安排，如年金体系的操作空间”。他认为，年金代替公积金可以实现资源优化配置。
另一方面，我国社会保险费率过高，企业负担沉重，也造成了企业举办年金计划的能力有限，缺乏积极性。清华大学公共管理学院教授、博士生导师杨燕绥此前撰文建议，降低企业缴纳基本养老保险的负担，增加企业年金发展空间。
实际上，从2019年5月1日起，各地将养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%，已经大大减轻了企业社保缴费负担。不过仍有学者认为，我国基本养老保险缴费比例还是太高，有进一步下调的空间。
此外，参与率低也与整个社会对金融认识不足、缺少必要的金融教育有关。中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华向南都记者表示，一些中小微企业的员工流动性强，要求参与年金计划的意愿不强，或者认为自己可以投资理财而不愿参加年金计划。
公积金转化为年金基本可行，但需顶层设计
此前就有人建议将住房公积金全部或部分转入年金账户。“如基于个人生命周期的规律，允许拥有首住房的职工将住房公积金与企业年金职业年金打通账户运营，可以增加职工第二支柱养老金积累。”杨燕绥指出。她建议，通过降低企业养老保险费率、转移住房公积金，为发展企业年金“输血”。
将公积金转化为年金，有助于解决公积金使用效率低、资金沉淀多的问题，还可以缓解养老保险的支付压力，提高退休职工的支付能力，可谓一举夺得。
“长远看来，住房公积金制度确实需要调整，用年金制度替代公积金制度这个方向是对的，也有助于减小企业的合规成本，基本上是可行的。”江西财经大学经济学院教授、博士生导师周应恒告诉南都记者。
不过，公积金和企业年金性质不一，管理机关和缴费比例也不同。张盈华指出，两者执行的功能不同，“除非二者功能合一，否则资金合并的理由不充足”。
周应恒认为，公积金转化为年金面临的制度障碍还比较大，供给侧结构性改革任务很重，要分步骤、分时段、分对象类别逐步统一才能平稳实现，“这类制度调整如果没有整体考虑，意义就大打折扣了”。
杨燕绥也指出，如果打通住房公积金和企业年金，推动“二金”互动发展，将扩大企业年金的发展空间。“而要进行这项改革，不是人社部、住建部等部委根据分管业务进行相互协调就能解决的，需要中央作出顶层设计，推出协调一致的一揽子改革方案。”她强调。
文/胡明山
